重大灾害风险全方位全要素协同联动是提升国家防灾减灾救灾能力的关键举措。近年来，随着经济社会快速发展、城市规模持续扩大、人口高度集聚、产业链供应链全球化，重大灾害的系统性风险、连锁性影响、复合性后果日益凸显，单一部门、单一区域、单一手段已难以有效应对，必须以系统工程思维为指导，构建“纵向到底、横向到边、内外协同、上下联动”的重大灾害风险全方位全要素协同联动机制，全面提升应对重大灾害的组织指挥能力、资源调配能力、协同作战能力。

深刻认识当前重大灾害风险协同联动中存在的问题

当前，我国重大灾害风险协同联动机制正逐步健全，但对照复杂严峻的灾害形势和高效应对的现实需求，仍在多个方面存在短板，如指挥体系不够顺畅、部门协同有待深化、区域联动尚不充分、社会参与机制不够健全、资源配置效率有待提升等。这些问题不仅直接影响应急响应和处置效能，更在关键时刻削弱了对人民生命财产安全的保障能力。

指挥体系统一指挥不够有力，多头指挥现象依然存在。多数地区应急指挥部为临时性协调机构，缺乏常态化、实体化运作机制，导致响应初期磨合期长、效率不高；指挥层级偏多、链条过长，影响应急响应时效。现场指挥机制不健全。重大灾害现场往往存在多支救援队伍、多个指挥主体，缺乏统一的现场指挥长和明确的指挥权责。应急指挥信息化支撑不足，多数地区尚未建成集实时态势感知、资源动态调度、指令精准下达于一体的智能指挥平台，制约指挥决策的科学性与响应速度。

部门协同职责边界不够清晰，协同机制运行不够顺畅。部门间信息共享机制不健全，各部门掌握的灾情信息、救援信息、资源信息未能实时共享，存在“信息孤岛”现象。联合会商机制不完善，部门间会商频次低、层级不够、决策效力有限。协同处置预案缺失，多数地区缺乏明确的多部门协同处置流程、责任分工、配合机制，导致应急处置中出现推诿扯皮、配合不力等问题。

区域联动协作不够紧密，联防联控机制不够完善。跨区域联合响应机制缺失，灾害发生后各地分别组织应对，缺乏统一的跨区域应急响应启动机制和协调机制。跨区域资源调配不顺畅，缺乏统一调度平台和快速调配通道。区域应急合作协议流于形式，部分地区合作协议停留在框架层面，缺乏具体的合作内容、合作机制、合作演练。跨区域应急演练开展不足，大部分地区仅开展本区域内部演练，跨区域联合演练少，实战检验不足。

军地协作军地融合不够深入，协同效率不够高效。军地信息共享渠道不畅，地方掌握的灾情信息、救援需求难以及时传达至军队，军队掌握的兵力部署、装备能力难以及时反馈给地方。军队参与抢险救灾的请求支援机制运行不够顺畅，从地方提出请求到军队出动救援，审批流程复杂、响应时间较长。军地联合指挥机制不完善，灾害现场军地双方缺乏统一的指挥协调机制，各自指挥、分头行动现象依然存在。军地联合演练开展不经常，军地联合实战化演练频次低、科目单一、针对性不强。军地融合应急救援装备研发滞后，缺乏适合军地联合使用的专业救援装备。

社会力量动员不够充分，参与渠道不够畅通。应急领域社会力量底数不清，缺乏统一的登记管理和数据库。社会力量参与渠道不畅，如何参与、到哪里报到、听谁指挥等问题有待明确。社会力量统筹调度机制缺失，造成无序竞争、重复救援、资源浪费。社会力量能力参差不齐，部分社会救援队伍专业能力不足、装备水平较低、安全意识淡薄。社会力量保障机制不完善，经费补贴、保险保障、表彰激励等机制不健全，影响参与积极性。

资源调配统筹调度不够精准，保障能力不够强大。应急资源底数不清，缺乏统一的应急资源数据库。应急物资储备布局不合理，物资调运距离长、时间久。应急物资储备结构不优，专业救援装备、特种物资储备不足。应急资源调配机制不顺，跨区域、跨部门、跨层级的应急资源调配缺乏统一调度平台，调配程序复杂、响应时间长。应急物流保障能力不足，缺乏专业的应急物流队伍和运输通道，灾区道路中断时物资难以送达。

重大灾害风险全方位全要素协同联动机制构建的战略路径

面对重大灾害风险协同联动存在的诸多短板和挑战，必须坚持统一领导、协调联动、优势互补、资源共享，建成权威高效的应急指挥体系、协调顺畅的部门协同机制、紧密有序的区域联动机制、深度融合的军地协作机制、广泛参与的社会动员机制、精准有力的资源调配机制。

优化指挥体系。一是提高应急指挥部权威性。明确各级应急指挥部是本级政府应对重大灾害的最高指挥机构。建立应急指挥部总指挥负责制，总指挥拥有最终决策权。二是推进应急指挥部实体化运作。在省、市、县三级建立实体化应急指挥中心，配备专职指挥人员。三是优化应急指挥流程。建立扁平化指挥体系，建立前后方协同指挥机制，后方指挥部负责总体协调、资源调度、决策支持，前方指挥部负责现场指挥、救援组织、态势报告。四是规范现场指挥机制。重大灾害现场设立统一的现场指挥部，由最高级别政府负责人担任现场总指挥。五是加强应急指挥信息化建设。建设国家、省、市、县四级贯通的应急指挥信息系统，实现“一图感知态势、一屏指挥调度、一网协同联动”。

创新协同机制。一是厘清部门职责边界。制定重大灾害应急处置部门职责清单，明确各部门在灾前预防、监测预警、应急响应、抢险救援、灾后恢复等各环节的具体职责。二是建立常态化联合会商机制。在汛期、震后、火险期等关键时段每日会商，研判灾害风险、预测发展趋势、制定应对措施。三是完善信息共享机制。建设部门间应急信息共享平台。建立信息报送标准和规范。四是制定协同处置预案。明确各部门任务分工、配合流程、协调机制。定期组织多部门联合演练。五是建立部门协同考核机制。将部门协同联动纳入应急管理工作考核，对协同配合好的部门给予表彰奖励，对推诿扯皮的部门进行通报批评。

深化区域合作。一是建立区域应急合作协调机制。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等重点区域，建立区域应急管理合作委员会，定期召开联席会议，协调解决区域应急管理重大问题。签订区域应急合作协议。二是建立跨区域信息共享机制。建立信息通报制度，灾害发生后第一时间向相邻地区通报灾情和救援需求。三是建立跨区域联合响应机制。制定跨区域应急响应预案，建立跨区域联合指挥机制。四是建立跨区域资源共享机制。建设区域应急资源共享平台，建立资源互助机制。在区域交界处设立应急物资储备库，实现就近调配、快速响应。五是开展跨区域联合演练。每年组织不少于1次跨区域应急演练，检验区域协同联动机制。

加强军地融合。一是健全军地信息共享机制。建立军地应急信息共享平台，实现灾情信息、救援需求、兵力部署、装备能力等信息实时共享。二是完善请求支援机制。简化军队参与抢险救灾的请求支援程序，建立军队快速响应机制。三是建立军地联合指挥机制。重大灾害现场建立军地联合指挥部，地方政府负责人和军队指挥员共同担任指挥长，统一指挥军地救援力量。建立军地联络员制度。四是加强军地联合演练。每年组织军地联合应急演练，演练科目涵盖抗洪抢险、地震救援、森林灭火等主要任务。五是推进军民融合装备研发。

动员社会力量。一是建立社会应急力量管理机制。建设全国社会应急力量信息管理系统，根据能力水平、装备配置、专业特长进行评级认证。二是畅通社会力量参与渠道。建立社会力量参与应急救援对接平台。三是加强社会力量统筹调度。将社会应急力量纳入应急指挥体系，统一调度、统一指挥、统一保障。四是加强社会力量能力建设。支持社会应急力量装备建设，通过政府补贴、税收优惠等方式鼓励购置专业救援装备。五是完善社会力量保障激励机制。建立社会力量参与救援的经费补贴机制，建立人身保险保障机制，建立表彰激励机制。

统筹资源调配。一是建设应急资源数据库。全面摸清救援队伍、应急物资、专业装备、应急设施等资源底数。实时更新资源分布、数量、状态等信息，实现资源动态管理。二是优化应急物资储备布局。在灾害高风险区、人口密集区、交通枢纽区加密布设储备库。在省、市交界地区设立区域应急物资储备库，实现就近调配。三是优化应急物资储备结构。加强专业救援装备、特种物资储备。建立企业协议储备、产能储备机制。四是建立应急资源统一调度机制。建设国家应急资源调度平台，实现“一个平台掌握全国资源、一键调度跨区域资源”。建立应急资源征用机制，必要时征用企业、社会组织的应急资源。五是强化应急物流保障能力。建设专业应急物流队伍，配备专业运输车辆、无人机、直升机等运输工具。建立应急物流绿色通道，优先保障应急物资运输。建立“最后一公里”配送机制。